2025年宏观政策怎么走？
——《政府工作报告》十大看点解读
中国首席经济学家论坛理事长、广开首席产业研究院院长连平
《政府工作报告》（以下简称《报告》）指出，2025年是“十四五”规划收官之年。我国既要高质量完成“十四五”规划目标任务，又要为实现“十五五”良好开局打牢基础。《报告》紧抓高质量发展这个首要任务，坚持以质取胜和发挥规模效应相统一，强调要实现质的有效提升和量的合理增长。总体来看，今年的宏观政策将更加积极、更有力度、更具针对性，一系列重要的政策看点值得关注。
看点1：增长目标既现实又积极，有助于增强市场信心
对比去年“两会”报告的工作重点，有以下三个方面的看点：一是增添了“稳住楼市股市”和“防范外部冲击”两部分内容。房地产和股票是居民财产性收入的重要来源，稳住楼市和股市将对居民部门财富保值增值提供重要政策指引，改善居民收入预期，有助于提振居民及家庭消费与投资，反过来带动经济增长。考虑到新年伊始，美国再度掀起全球贸易保护主义浪潮，宣布对全球包括我国在内的部分商品加征关税，我国外贸及制造业出口企业面临挑战和压力，减弱净出口对GDP增长的贡献率。为此，有必要出台相关政策，保持中国外贸出口竞争力，帮助企业渡过难关。
二是提出更加积极有为的宏观政策。实施“更加积极的财政政策+适度宽松的货币政策”，采取更加扩张性的姿态支持实体经济，为实现经济增长目标提供有力的资金保障。
三是将“大力提振消费”放在全年工作任务的首要位置。自2021年起，过去四年最终消费支出年均对GDP增长贡献率为60%，年均拉动GDP增长3.4个百分点，是拉动经济增长最重要的因素，但在2024年最终消费支出增速慢于GDP增速，拉动能力减弱。报告提出了一系列增量政策，有助于改善就业形势，多渠道增加居民总体收入，推动消费支出增速进一步回升，提供更强的内生性增长动能，助力GDP增长实现5%左右的目标。
看点2：财政赤字率安排4.0%，政策扩张力度明显加大
今年财政将在四个方面重点发力：一是4.0%的赤字率意味着有更大的财政使用空间，全年一般公共预算支出达到29.7万亿元，能够有效提升各项财政措施的落地效率，为有效需求增长注入更多动力。今年财政支出强度明显加大，将很快形成实际支出，进一步支持国家重大战略任务和基本民生财力保障，尤其是加大对重点建设项目、科技创新与成果转化、教育、医疗、就业等的财政支出力度，提升社会产出与居民收入。5.66万亿元的赤字规模能够实现1.5以上的财政乘数效应，将大幅带动更大规模的银行信贷与社会资本投资，促进有效需求增长。
二是增加发行1.3万亿元超长期特别国债与5000亿元的特别国债。预计会继续安排1万亿元左右超长期特别国债资金用于支持“两重”项目建设与“两新”工作；其余3000亿元预计会用于支持推进新型城镇化、加快全面乡村振兴和民生保障等重点领域。特别国债资金将用于补充国有大型商业银行核心一级资本，较大规模增量资金投入能够进一步提升国有大型银行服务实体经济发展的能力，预计将带动4万亿元以上的信贷增量投放能力，也能够进一步补充股市、债市流动性，保障金融市场的稳定发展。
三是4.4万亿元地方专项债与2万亿元用于化债的增量专项债将大幅缓解地方财政压力，腾出更多资源用于扩投资与稳民生。经过多年的优化调整，地方专项债的投向领域更加灵活，地方扩大政府投资的能力更强；用作资金金的领域已由17个行业增加到22个行业，预计将进一步拓宽；用作资本金的比例扩大至30%，将有效支持低空经济、算力等新兴产业发展及传统能源产业、制造业等的转型升级。
四是优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲。预计全年中央对地方的转移支付额超过12万亿元，加快财力下沉，保障重点支出，兜牢基层“三保”底线；将更加注重提升资金使用效益，各项政策将更具目标导向与绩效导向；将持续用好增量资金与盘活资产相结合，实现更高的财政资源配置效率。
看点3：货币政策有效拓展功能，更大力度支持股市楼市
全年将在三个方面强化逆周期调节：一是灵活、有序使用降准、公开市场操作与国债交易等总量型工具释放充足流动性，配合财政发力。接近14万亿元的广义财政赤字规模需要货币政策予以更加积极配合，维持市场流动性充裕，满足政府发债与银行信贷的资金需求。全年有望下调存款准备金率0.5-1个百分点，释放1-2万亿元市场流动性；通过短期工具灵活有序调控货币市场资金，满足实体经济企稳回升过程中较大的增量资金需求，必要时央行会果断重启国债购入或加大买断式逆回购等操作。
二是保持利率、汇率的合理均衡水平。目前我国市场利率形成、调控和传导机制趋于完善，今后将持续深入推进利率市场化改革，合理有序降低社会融资成本。但需要注意的是，“中美贸易战”、“美联储降息节奏放缓”两个重要因素将对人民币形成一定贬值压力，适度宽松的货币政策既要综合施策，稳定汇率预期，增强外汇市场韧性，也要选择合适的时机调降政策利率，需要把握好二者内外均衡，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。如果二季度美联储再度下调联邦利率，我国政策利率将会有一定的降息空间。
三是注重发挥货币信贷政策的导向作用。适度宽松的货币政策将持续聚焦重点，合理适度，有退有进，综合运用再贷款再贴现、各类专项再贷款等结构性工具，向重大建设项目、重大科技任务、科技型中小企业、中小微民营企业、绿色低碳、重点群体等重点领域和薄弱环节提供更优质的金融服务。央行将积极拓展宏观审慎与金融稳定功能，将继续加大证券、基金、保险公司互换便利和股票回购增持再贷款两项工具操作额度，两项合计有望超过3000亿元；有望定向下调再贷款利率，加快推动股市楼市的融资成本下行；将进一步创新金融工具增强对资本市场的宏观审慎与调控能力，保障资本市场稳定运行。
看点4：消费投资双管齐下，更大力度扩大内需
《报告》将“大力提振消费、提高投资效益”放在全年重点任务的首要位置，扩大内需的重要性不言而喻。
针对提振消费，将围绕以下三个主要方面展开工作：一是加力扩围实施“两新”政策。报告提出“安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新”，相较于去年下半年实际安排的1500亿元增加了一倍，今年政策将以更大力度的财政补贴力度推动大规模设备更新和大宗耐用消费品以旧换新，汽车、家电和电子产品等大宗耐用消费品需求有望得以进一步释放。
二是创新多元化消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。扩大服务消费，积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济。2024年，居民人均服务性消费支出首次突破1.3万元，占到全部消费支出的比例为46.1%，已超过2019年疫情前水平。
三是落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。完善免税店政策，推动扩大入境消费。2024年入境游客超过1.3亿人次，入境游客总花费超过900亿美元，入境热度大幅增长。随着服务消费供给能力的不断提升，将逐步带动居民消费需求的进一步释放。
在提高投资效益方面，明确提出要“紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用”。2025年一批增量投资计划将在上述纲领性要求的指引下逐步推进。
看点5：扩大高水平开放，多措并举稳外贸稳外资
《报告》提出，“稳定对外贸易发展，大力鼓励外商投资”。2025年，世界经济在消除部分不稳定性和不均衡性的同时，又迎来了新的不确定性和严峻挑战，包括各国经济复苏分化、全球保护主义加剧、俄乌战争走向扑朔迷离、美欧跨大西洋关系裂痕加深等各类“灰犀牛”“黑天鹅”风险交织。2025年我国注定将面临更为错综复杂的外部环境，尤其是美国总统特朗普上台短短一个月左右，不但进一步对中美投资设限，还先后两次对我国加征10%的关税。初步估算，美国关税每加征10%，我国出口或下降2-2.5%。到目前为止，美国对我国加征关税的影响才刚刚开始出现。
但同时也要看到，当前我国外贸、外资发展同样面临不少有利条件：全球经贸仍处于复苏进程当中，世贸组织预计今年全球货物贸易量增长3%；我国经济持续回升向好，宏观政策组合效应持续显现，有效提振了外贸、外资企业的信心；我国超大规模市场和完整产业体系优势明显，叠加“内外贸一体化”“全国统一大市场”建设，显著增强了外贸、外资企业发展的韧性和后劲。
看点6：培育新兴产业和未来产业，推动新型产业集群崛起
为更好建设现代化产业体系，2025年我国从中央到地方将重点推动三方面工作：一是培育壮大新兴产业、未来产业。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。根据《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，到2025年，我国要建设一批未来产业孵化器和先导区，突破百项前沿关键核心技术，形成百项标志性产品，打造百家领军企业。初步形成符合我国实际的未来产业发展模式。
二是推动传统产业改造提升。加快制造业重点产业链高质量发展，强化产业基础再造和重大技术装备攻关。进一步扩范围、降门槛，深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程。加快制造业数字化转型。开展标准提升引领传统产业优化升级行动。习近平总书记强调，要以发展新质生产力为着力点，以高质量发展为目标，传统产业做优做强，注重补齐高端供给不足、低端产能过剩等短板弱项，不断推动传统产业向高端化、智能化、绿色化发展。
三是激发数字经济创新活力。持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展新一代智能终端以及智能制造装备。打造具有国际竞争力的数字产业集群。加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动。随着现代化产业体系建设向纵深推进，将涌现更多独角兽企业、瞪羚企业在新领域新赛道跑出加速度，扩大社会资本可投资范围和领域，带来更多投资获益的机会。
看点7：落实法治保障，全面激发民企创新活力
为更好发挥民营经济的积极作用，推动经济增长、就业稳定和新质生产力发展，2025年我国从中央到地方将重点推动四方面工作：一是落实法治保障，优化营商环境。推动出台《民营经济促进法》，从法律层面把对国企民企平等对待的要求落下来；大力弘扬企业家精神，打击抹黑诋毁企业形象声誉、炮制散布虚假不实信息等涉企网络行为；推动地方政府、央企国企落实责任，用好新增地方政府专项债等政策，切实解决拖欠民营企业账款问题；完善行政裁量权基准，规范涉企执法专项行动，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。
二是破除准入壁垒，强化公平竞争。修订出台新版市场准入负面清单，落实好“非禁即入”要求；持续推进基础设施竞争性领域、国家重大科研基础设施等向民营企业公平开放；支持民营企业积极参与“两重”建设和“两新”工作。
三是加深政企沟通，构建亲清政商关系。充分发挥促进民营经济发展壮大部际联席会议制度作用，建好用好民营经济发展综合服务平台，强化国家、省、市、县多层级常态化交流沟通，依据企业反馈的信息，针对性地出台扶持政策，如对科技创新型民营企业给予研发补贴、税收优惠等，助力企业提高创新积极性。
四是加大金融支持，改善融资环境。发挥好结构性货币政策工具作用，增加对民营和小微企业信贷投放，推动融资成本今后较长时间内保持在低位水平；落实好金融支持民营经济25条举措，健全民营中小企业增信制度；抓好“科创板八条”“服务现代化产业体系十六条”“并购六条”等政策落实落地，支持民营企业通过资本市场发展壮大；强化债券市场制度建设和产品创新，持续发挥“第二支箭”的撬动引领作用；加快出台规范供应链金融业务政策，支持产业链上、下游民营企业开展便利融资；扩大投贷联动合作机制试点范围，通过“股权+债权”“股贷债保”等方式帮助更多科技创新型民营企业拓展融资渠道。
看点8：优化战略科技力量布局，提升创新体系整体效能
2025年，在科技创新驱动高质量发展的战略下，国家将在财政投入、产业政策与市场机制等多方面为科技创新提供更有力度的支持，推动更多国内创新成果加速落地。由科技突破到产业升级，再到生产力跃升将为国内新质生产力的蓬勃发展带来更多机遇。为更好发挥科技创新引领作用，2025年我国各级政府将重点围绕以下四个方面开展工作：一是大力加强基础研究，强化重大项目布局和核心技术攻关，建设高质量教育体系，充分发挥技术策源作用。2025年是全面落实全国科技大会精神、加快建设科技强国的关键之年。今年各级政府将继续围绕重大平台建设和关键创新工程攻关两个核心抓手，通过对战略性科研基础设施的建设、共性技术研究平台的投入和“揭榜挂帅、“赛马制”等攻关组织模式创新的方式，形成推动科技创新的合力。
二是强化企业科技创新主体地位，促进科技创新和产业创新深度融合。建立培育壮大科技领军企业机制，鼓励科技领军企业牵头，构建覆盖高校、科研机构、上下游中小企业等产业链参与者的产学研合作组织；支持科技领军企业参与国家科技攻关任务，不断加快产业重大技术突破。完善优质企业的梯度培育体系，针对创新型中小企业、专精特新“小巨人”企业、单项冠军企业等各类企业设立精准培育机制。通过提高研发费用税前加计扣除比例、提高企业知识产权保护质效等方式，鼓励科技型中小企业加大研发投入，赋能各类型企业创新发展。
三是构建同科技创新相适应的科技金融体制，完善多层级和全生命周期的金融服务体系。科技、产业、金融三者的深度融合和良性发展，对建设科技强国和金融强国具有重要意义。一方面，持续丰富科技金融产品体系，加强银行信贷、资本市场、科技保险、风险投资等全方位多层级的资金联动，提升科技金融服务的适配性和覆盖面。另一方面，健全政府投资基金投早、投小支持政策，为科技型企业提供全生命周期的金融服务。通过完善不同类型政府投资基金的分级分类管理机制、完善免责认定标准和流程、提升专业化市场化运作水平、优化退出机制等方式，确保长期资本、耐心资本敢于投早、投创新。
四是扩大国际科技开放合作，优化科技创新交流环境。今年将深入推进“一带一路”科技创新合作，与共建国家开展新一批海外联合研发项目，搭建新一批海外科技创新平台，助力与共建国家携手构建全球科技共同体。
看点9：政策更加用力，房地产市场有望缓跌走稳
为了推动房地产市场止跌回稳的目标，今年有以下三个方面的主要工作任务：一是在需求端继续发力。因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。预计全年住房销售跌势将明显放缓。
二是在供给端政策加码。盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权，拓宽保障性住房再贷款使用范围。商品房和土地收储加快市场去库进程，预计新增贷款实际投放规模在6000亿元-9000亿元，拉动商品房去库0.35亿-0.65亿平方米和1.5亿平方米闲置土地收储。
三是有效防范房企债务风险。发挥房地产融资协调机制作用，今年“白名单”制度落地将有效改善房企流动性状况，为做好保交房工作提供有效支持。总体而言，预计2025年房地产市场调整将步入尾声，房地产市场有可能缓跌走稳。行业主要指标将止跌或跌幅收窄，房企风险敞口逐步缩小，市场信心不断修复。
看点10：坚持在发展中化解金融风险，牢守系统性风险底线
《报告》提出，今年将继续有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。更好地统筹发展与安全是我国实现经济稳步发展的长久命题，实现高质量发展和高水平安全的良性互动需要持续努力。在有效防范化解房地产风险、地方政府债务风险、金融领域风险方面，今年报告提出更多新的要求。